글_ 김병주 영남대학교 고등교육정책연구소장, 기획처장

4차례 8년간 유예 거쳐 오는 8월 강사법 시행
강사 1년 이상 임용, 3년까지 재임용 절차 보장
시간강사 연구지원비 및 방학 중 임금 등 지원

  시간강사에게 교원 지위를 부여하고 명칭을 강사로 전환하며, 시간강사의 신분과 법적 지위를 안정화하는 데 목적을 두고 개정된  「고등교육법」 개정안(이하 강사법)이 드디어 2019.8.1 시행을 앞두고 있다. 아울러 강사의 임용기준과 절차(제4조의8)와 교수시간(제6조), 겸임교원 및 초빙교원 등의 자격 요건(제7조) 등을 규정한 고등교육법 시행령 일부 개정령안이 심의·의결되어 역시 8월 1일 시행을 앞두고 있다.

  2011년 첫 개정 이후 4차례에 걸쳐 8년간 시행이 유예되어온 ‘강사법’의 주요 내용은 무엇인지, 강사법의 취지를 살리면서 관련 이해당사자들을 만족시킬 수 있는 현장 안착 방안은 무엇인지 짚어본다.

강사법의 배경과 그동안 경과

  시간강사의 처우개선이 처음으로 공론화된 것은 2004년 평등권 침해와 더불어 국민의 교육을 받을 권리를 훼손할 소지가 크므로 시간강사 문제를 시정할 것을 국가인권위원회에서 교육부에 권고한 데서 시작한다(교육부, 2019). 특히 2010년 조선대 시간강사가 부당 대우를 고발하는 유서를 남긴 채 자살하는 사건을 계기로 사회통합위원회는 10.10.25에 강사제도 개선방안을 발표하였다.

  이에 따라 교육부는 시간강사에게 교원 지위를 부여하고 명칭을 강사로 전환하는 것을 내용으로 하는 강사법을 마련하였고, 이는 11.12.30 국회를 통과하여 13.1.1 시행 예정이었다. 그러나 2012.12.11.과 2014.1.1에 1차례 유예되었고, 강사의 신분 안정을 목적으로 개정된 강사법이 오히려 시간강사의 근본적인 처우를 개선하지 못하고 대규모 해고 사태로 이어질 수 있다는 우려가 제기되면서 국회는 2015년 12월 31일 2년간 유예안을 다시 통과시켰다. 이 유예안은 교육부가 2016년 8월까지 대안을 마련하도록 부대의견을 달았다.

  이에 교육부는 ‘대학 강사제도 정책자문위원회’(16.2~9)를 구성·운영하고, 16.10.19 강사에게 교원 지위를 부여하고 1년 이상 임용한다는 내용을 포함한 ‘고등교육법 일부 개정안(강사법)’을 입법 예고하였다. 이 예고안은 강사의 임용 기간을 1년 이상 임용을 원칙으로 하고, 채용과정에서 투명성과 공정성 및 예측 가능성을 강화하고자 하였다(교육부, 16.10.19). 그러나 보완 강사법 역시 한 차례 더 유예되면서 다시 ‘대학 강사제도 개선 협의회’(18.3~8)를 통해 마련된 개선안으로 재차 보완된 강사법이 18.12.18 공포되어 19.8.1 시행을 앞두게 된 것이다.

강사법 핵심, 시간강사에 교원 지위 부여

  강사법의 핵심은 고등교육법 제14조 교직원의 구분에 강사를 추가한 것과, 제14조의2를 추가하여 강사 관련 사항을 규정한 것, 그리고 강사법의 실효성을 높이기 위해 제17조에서 겸·초빙 교원 등 전체 비전임 교원에 대한 포괄적 규정을 한 것이다.
강사법상 주요 내용을 보면 다음과 같다. 우선, 강사는 대통령령으로 정하는 임용기준과 절차, 교수시간에 따라 임용기간, 임금 등을 포함한 근무조건을 정하여 서면계약으로 임용하며, 임용기간은 1년 이상으로 하여야 한다(제14조의2 제1항). 강사는 신규임용을 포함하여 3년까지 재임용 절차를 보장하고 그 이후는 신규임용 또는 재임용 등의 절차를 진행한다(제3항). 강사에게는 방학기간 중에도 임금을 지급하며, 임금수준 등 구체적인 사항은 임용계약으로 정하며(제4항), 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법」을 적용한다(제5항).

  특히 강사 수를 줄이기 위해 겸임교원을 과도하게 활용하는 것을 방지하기 위해 겸임교원은 ①법 제16조에 따른 조교수 이상의 자격기준을 갖춘 사람으로서 관련 분야에 전문지식이 있는 사람, ②담당하게 될 교수 및 연구 내용이 원소속기관에서 담당하는 직무 내용과 유사한 사람, ③원소속기관에서 상시적으로 근무하고 있는 사람으로서 근무경력이 3년 이상인 사람이라는 3대 요건을 모두 충족해야 하며, 순수 학술 이론 과목이 아닌 실무·실험·실기 등 산업체 등의 현장실무 경험을 필요로 하는 교과를 교수하도록 하였다(고등교육법시행령 제7조).

강사법의 부작용과 강사의 추이 변화

  대학은 정부정책에 민감하게 반응한다. 최근 대학재정이 점점 심각하게 부족해지면서 대학들은 대학재정을 절약할 수 있는 다양한 방안을 모색할 수밖에 없게 되었다. 따라서 강사법 시행으로 강사에 대한 4대 보험과 퇴직금, 방학 중 임금 지급이라는 추가재정 소요가 예상되면서 대학들이 강사를 줄이는 방향으로 가는 것은 충분히 예측 가능한 것이었다. 결국 2011년 최초의 법 개정 이후 강사법이 네 차례에 걸쳐 유예되면서, 대학들은 강사를 줄이는 대신 비정년트랙 전임 교원이나 겸·초빙교원을 확대하는 방식으로 강사법에 대한 대비를 해 온 것이다.

  실제로 강사법이 첫 개정된 2011년 이후 전체 고등교육기관에서 시간강사는 크게 감소하였지만, 전임 교원은 계속 증가해 왔다. 특히 시간강사는 전년대비 2013년에 3.1%(9,104명), 2014년에 2.7%(9,302명)가 감소하였다. 전업강사는 2008년 46,797명에서 2017년 39,318명으로, 비전업강사는 2008년 48,991명에서 2017년 36,846명으로 감소하였다. 비율로 보면, 전업강사는 2008년 48.9%에서 2017년 51.6%로 증가한 반면, 비전업강사는 2008년 51.1%에서 48.4%로 감소하였다(한국대학교육협의회, 2018).
이처럼 강사법은 대학의 재정 압박을 가져오고, 강사 수의 급감으로 이어질 가능성이 있다는 점에서 반대의 여론이 높았었다. 2015.11.20 교수신문이 조사한 바에 따르면 강사법에 대해 전임/비전임 교원 전체 응답자의 73.5%, 시간강사들은 93.9%가 반대하였다. 그러나 결국 당초의 법 취지를 살리기 위해서 강사법이 시행을 앞두고 있는 만큼, 이제는 법 개정의 취지를 살리기 위한 정부와 대학의 노력이 필요하다 할 것이다.

학문후속세대의 발전을 위한 정책 제언

  이제 강사법이 시행을 앞두고 있는 만큼, 정부와 대학은 약자의 보호라는 강사법 개정의 근본 취지를 살리기 위한 노력을 기울여야 한다. 여기에는 정부와 대학의 적극적인 협력이 요청된다. 강사법의 취지를 살리면서 관련 이해당사자인 대학과 강사들을 만족시킬 수 있는 방안에 대해 논의해 본다.

  첫째, 강사 규모의 변화는 결국 정부의 정책에 영향을 받는다.  특히 대학의 (전임)교원 확보율을 어떻게 산정하고 이를 정부 재정지원 평가지표에 어떻게 반영할 것인가 하는 점은 대학들에게 매우 민감하며 중요하다. 대학의 교원확보율을 산정하는 데 있어서 비전임 교원이 주당 9시간을 담당하면 교원 1인으로 산정하도록 하면서 겸·초빙교원이 증가하였다. 이제 강사도 법적으로 교원의 신분을 부여받은 만큼, 강사법의 현장 안착을 위해서는 교원확보율에 강사를 어떻게 포함하여 산출할 것인가 하는 점을 고민해야 할 것이다.

  둘째, 각종 대학 평가에 전임 교원 확보율은 여전히 중요한 지표의 하나가 되고 있다. 전임 교원 확보는 대학교육의 질적 제고를 위해 실제로 가장 중요한 사항이다. 전임 교원 강의 비율도 마찬가지이다. 2011년 정부 재정지원 제한대학 평가에서 전임 교원 강의 담당 비율을 포함하게 되면서 시간강사의 강의담당 비율이 크게 하락하였다. 이제 강사도 교원으로서의 신분을 부여받은 만큼, (전임)교원 확보율 지표와 강사운용지표에 대한 고민이 필요하며 이를 어떻게 관리하느냐에 따라 상황이 달라질 것이다.

  셋째, 전업강사만을 위한 관련 제도의 마련이 필요하다. 시간강사는 ①다른 대학의 전임 교원이 강의하는 경우, ②전문직 종사자(변호사 등)가 강의하는 경우, ③퇴직자가 강의하는 경우, ④전문기관이나 연구기관 종사자가 강의하는 경우, ⑤대학원 수료 혹은 졸업 후 시간강의료에만 의존하는 전업 시간강사의 5개 유형으로 분류된다(심경호 외, 2002). 엄격한 의미의 강사는 마지막 5유형의 전업강사이다.

  특히 이들 중 연령 초과자와 학문후속세대를 구분할 필요가 있다. 학문후속세대 전업강사의 경우 일정시간 강의를 보장하여 안정적으로 학문 수련을 할 수 있도록 할 필요가 있다.  이를 위하여 연구재단의 연구활동 사업에 시간강사연구지원사업과 차별화된, 학문후속세대 (가칭)연구전업강사제도를 신설할 필요가 있다. 이를 통하여 임용된 강사는 연금, 의료보험, 교직원공제회 등에 있어서 전임 교원에 상응하는 대우를 하도록 하는 것이다.

  넷째, 강사에게도 정부지원 연구의 책임자가 될 수 있도록 한다. 현재 정부지원 연구 사업의 경우 강사 및 비전임 교원의 경우 공동연구자로는  참여할 수 있으나, 연구책임자로는 신청자격이 제한되어 있다. 이제 강사도 교원의 신분을 부여받은 만큼, 자격을 갖춘 강사에 대해서는 객관적 평가에 따라 정부지원 사업의 연구책임을 맡는 것도 가능하도록 할 필요가 있다. 연구비 집행은 소속 대학에서 하도록 하면 된다.

  다섯째, 박사과정에 재학 중인 대학원생은 기존대로 시간제 시간강사로 활용하도록 할 필요가 있다. 2017년을 기준으로 강사의 53%는 박사학위 미소지자이다(한국대학교육협의회, 2018). 이들 중 상당수는 박사과정 재학 혹은 수료자로서 박사학위를 받기 위한 과정 중에 있다. 그러나 강사법 개정 이후 적지 않은 대학들이 박사학위를 강사의 자격요건으로 강화하고 있다. 따라서 상당수의 학문후속세대는 강의를 담당하지 못할 가능성이 크다. 따라서 학문후속세대의 교수 활동 경험을 위해서 박사과정에 재학 중인 대학원생은 기존의 시간제 시간강사로 활용할 수 있도록 할 필요가 있다. 다만, 학기별 최대 강의시간 수, 출강 가능 대학 수 등을 엄격하게 통제함으로써 학문후속세대 본연의 역할에 충실하도록 유도해 나갈 필요가 있다(김병주 외, 2017).

  여섯째, 강사의 책무성 제고를 위한 방안을 강화한다. 강사의 신분 안정, 교육 및 연구 조성을 위한 노력과 함께 고등교육의 질적 제고를 위한 책무성 역시 강화하는 방안이 마련되어야 한다. 특히 강사의 질 관리를 위하여 강의 평가를 강화하고, 평가지원을 위한 평가 시스템을 마련할 필요가 있다.

  일곱째, 강사법 시행으로 인한 추가재정 소요의 상당부분은 정부의 재정지원으로 충당되어야 하며, 그에 대한 명확한 보증이 있어야 한다. 대학의 재정난이 심각한 상황에서 강사의 처우 개선과 지원을 위한 추가재원 확보 없이는 강사 수 축소라는 강사법의 부작용을 방지하기가 쉽지 않을 것이다. 강사법 시행으로 인한 추가 재정지원이 불분명한 상황에서 대학이 재정부담을 줄이기 위해 노력하는 것은 당연한 것일 수도 있다. 따라서 강사제도의 정착을 위해서는 안정적이고 충분한 추가재원의 확보가 필요하다.

강사법 취지 살리기 위한 정부·대학 간 협력 필요

  아울러 강사법의 취지와 목적 등에 대한 홍보를 좀 더 적극적이고 지속적으로 할 필요가 있다. 2011년 이후 대학들의 강사 수 감축 노력은 강사법으로 인한 추가재정 소요가 다소 과장된 측면이 있었다. 강사법 시행에 필요한 재원을 확보하는 데 총력을 기울이고, 적극적으로 홍보하는 것이 필요하다. 무엇보다 강사법의 근본 취지를 살리기 위한 정부와 대학의 협력이다. 이제 강사는 법적인 절차에 의한 채용과 엄격한 평가를 통하여 임용되고 질 관리가 가능하게 되었다. 따라서 강사에 대한 인식 제고와 함께, 단순히 강사의 신분과 생활 보장 차원을 넘어, 학문후속세대로서의 발전을 도모하는 방향으로 정부와 대학이 함께 노력해야 할 것이다.