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2030 대한민국 교육과 우리의 미래 ④지방교육재정의 혜안

노후화된 환경, 공부담 확대 등
‘교육의 질’ 고민할 때


글_ 김병주 영남대 교육학과 교수


글 싣는 순서

① 신입생이 사라진 학교   

② 늘어나는 폐교, 마을 속으로   

③ 학습복합공간으로 거듭나는 학교   

④ 지방교육 재정의 혜안  

⑤ 교원수급은 이상 없나?



  2000년 795만 명이던 초·중·고 학생 수는 지속적으로 감소하여 2019년 545만 명이 되었고(한국교육개발원, 2019), 앞으로 더욱 급감할 것으로 추정된다. 이러한 변화에 따라 최근 교육계 외부에서는 재정 규모 축소에 대해 지속해서 논의하여 왔으며, 소규모 학교 통폐합을 비롯한 재정 효율화 정책들을 추진하여 왔다. 이러한 맥락에서 대규모 재정이 소요되는 누리과정이나 고교 무상교육과 같은 정책들이 추가 재정에 대한 고려 없이 추진되었다. 누리과정의 경우 2017년부터는 유아교육지원 특별회계의 설치에 의해 임시로 별도 지원이 가능하게 되었으나, 시행 초기에는 그만큼 다른 교육 사업이 축소될 수밖에 없었다.

  교육계 외부에서는 교육비 수요가 학생 수 감소에 의해서만 결정된다는 단순 논리로 접근하고 있으나, 교육복지를 포함한 각종 정책 수요 증가, 학교 수 및 학급 수 증가, 시·도교육청의 누적 채무 증가 등을 고려할 때, 학생 수 감소로 지방교육재정에 여유가 있다는 주장은 실증적 증거가 없다.

  우리나라의 여러 초·중등 교육지표는 여전히 선진적이지 못하다. 저출산을 고려하더라도 교원당 및 학급당 학생 수는 여전히 OECD 평균보다 매우 높으며, 학생 수가 줄고 있다고 해서 교육 여건이 저절로 선진국 수준으로 달성되기를 기다릴 수도 없다. 교육의 기본 여건인 교원당 및 학급당 학생 수도 선진국 수준으로 낮춰야 하고, 후진적인 교육시설과 인프라도 개선해야 한다. 학교폭력과 학력저하를 비롯한 학원 문제의 핵심은 교원에 있다. 교원 수는 물론 행정지원인력의 증원을 통해 교원의 업무를 경감하고 한 사람의 교사가 집중할 수 있는 학생 수를 줄인다면, 학교폭력은 지금보다 훨씬 줄어들 수 있다.

  여기서는 우리나라 지방교육재정의 특징은 무엇인지, 지속해서 학생 수가 감소하는 상황에서 지방의 교육재정은 어떤 방향으로 운영해야 하는지, 학생 수 감소의 상황을 교육의 질을 높이는 기회로 삼을 수는 없는지 등을 논의하고자 한다.


우리나라 지방교육재정의 특징


  교육재정은 국가·사회의 공익활동으로서 교육 활동을 지원하는 데 필요한 재원을 확보, 배분, 지출, 평가하는 일련의 공경제 활동을 의미한다(윤정일 외, 2015). 이는 모든 교육 활동의 기반이 되며 사실상 교육행정의 규모와 내용을 결정하게 된다. 교육재정은 교육부 본부 및 국립학교 교직원 인건비와 운영비, 각종 국고사업비 등의 중앙교육재정을 제외하면, 대부분 지방교육재정의 확보와 지출에 관한 것이며, 일반적으로 지방교육재정이란 시·도교육비특별회계를 말한다. 이러한 시·도교육비특별회계의 재원은 [표]와 같이 중앙정부 지원금, 자치단체 일반회계 전입금, 그리고 자체 수입으로 구분된다.

  지방교육재정에서 가장 큰 비중을 차지하는 것은 내국세 총액의 20.46%를 확보하는 지방교육재정교부금으로서 지방교육재정의 70%를 차지하며, 지자체 일반회계 전입금은 18%를 차지한다. 이 둘은 국세 및 지방세에 연동되기 때문에 조세 전망에 따라 비교적 안정적인 확보가 가능하다. 다만, 세입 중 국세 수입의 저조 기조가 유지될 전망이고1) 학생 수 감소에도 불구하고 학교와 교원은 증가할 수밖에 없으며, 지방교육재정 세출결산 중 인건비, 물건비, 이전지출, 자본지출, 상환지출 등 경직성 비용이 약 80%2)를 차지하는 상황이기 때문에 학생 수 감소에도 불구하고 지방교육재정이 충분할 것이라 낙관하기는 어렵다.


1) 국세가 2,547,702억 원(’18실적)에서 2,556,304억 원(’19), 2,511,198억 원(’20)으로 2018년보다 저조할 것으로 전망됨
2) 지방교육재정 중 경직성 경비의 비율은 76.6%(’13) → 78.4%(’14) → 79.4%(’15) → 79.9%(’16) →  80.6%(’17)로 계속 증가 추세에 있음





학생 수 감소, 지방교육재정의 혜안은?


  앞에서와 같이 지방교육재정은 국세 및 지방세에 연동되어 안정적으로 증대될 것으로 전망되는 반면, 학생 수 감소에 따라 세출 요인은 줄어들 것이라는 것이 교육계 외부의 시각이다. 즉, 유·초·중등학교의 학령인구는 감소하지만, 교육재정 수입은 내국세 증가에 따라 자연적으로 증가할 것이기 때문에 그에 상응하는 지방교육재정교부금 교부율 등이 인하되어야 한다는 견해가 경제계를 중심으로 대두되었다. 그러나 현실적으로 학생 수의 감소와 교육재정의 감소는 선형적 비례 관계를 띠지 않으며, 오히려 세종시와 같은 신흥 도시 학생 수의 급격한 증가, 신규 주택개발에 따른 신설학교 수요 등은 추가적 교육재정 소요의 원인으로 작용하고 있다. 국가적으로 볼 때 학생 수는 감소하지만, 특정 지역에 인구가 집중되면서 학교신설 요구가 창출되어 전반적으로 학교 수나 학급 수는 오히려 증가하게 되며, 교육재정의 가장 큰 세출 요인인 교원 수는 학급 수에 기반하여 산출되기 때문이다. 특히 조금이라도 교육재정의 여유가 생긴다면 이는 후진적인 교육 여건을 개선하는 데 활용되어야 한다.

  이와 더불어 디지털 시대에 걸맞은 스마트교육 실현을 위한 교육재정, 다문화 및 글로벌 시대에 대비한 교육재정, 통일시대를 대비한 교육재정, 특수교육 및 영재교육의 기회 확대를 위한 교육재정 투자, 교육환경 개선, 실질적인 누리과정 강화, 고교 무상교육, 학교 내 돌봄 강화, 학교체육 활성화, 특수교육 강화, 학교 폭력 및 학생위험 제로 환경 조성, 교육환경 개선 및 내진 설계 보강, 비정규직 처우 개선, 교과교실제 전면 확대, 수익자 부담경비 공부담 확대 등의 수요에 대한 추가 재원도 필요하다.

  무엇보다 노후시설 개선 및 4차 산업혁명 시대에 대비한 교육환경 개선이 필요하다. 전체 학교 중 50년 이상 된 건물이 2.7%, 40년 이상 된 건물이 14.1%이다(한국교육개발원, 2019). 21세기의 아이들을 더는 이처럼 오래된 건물에 방치할 수는 없다. 여전히 70년대의 일자형 표준설계도에 따라 설치된 대부분의 학교건물과 공간들을 미래지향적인 시설로 개선하는 데에도 투자를 아끼지 않아야 한다.

  추가 재정 소요는 교육여건 개선과 정책의 추진을 위해 반드시 확보되어야 한다. 무엇보다도 추가 재정 소요를 확보하기 위하여 다각적인 방안이 강구될 필요가 있다. 이러한 맥락에서 교육재정 투자를 개선하기 위한 방향은 다음과 같다.



교육재정 투자를 개선하기 위한 방향


  첫째, 무엇보다도 지속적인 교육 여건 개선 노력이 필요하다. 이는 학생 수 감소와 비례해서 교육재정이 감소할 수 없는 주요한 이유이다. 실제로 1980년 대비 학생 수는 34% 감소한 반면, 교육의 질적 수준에 영향을 끼치는 교원 수(90%), 학급 수(34%) 및 학교 수(15%)는 증가하였다. 이는 교원당 학생 수 개선, 과밀학급 및 과대규모 학교의 축소에 크게 기여하였다. 학급당 학생 수를 OECD 수준으로 낮추게 되면, 교원의 증원에 따른 인건비를 비롯한 추가적인 재정 소요가 적지 않다.

  둘째, 학교 회계에서 배보다 큰 배꼽인 수익자부담경비(현장학습비, 수련활동비, 체험활동비, 방과후학교비, 급식비 등)의 공론화와 지원도 필요하다. 수익자부담경비가 새로운 교육격차 요인이 되며 학교회계에서 공부담 공교육비보다 오히려 더 큰 규모가 되어가고 있다. EBS 연계 교육, 방과후학교 등의 경비는 사부담 비용이면서도 사교육비에 포함되지 않아 모순을 지닌다.

  셋째, 학급당 학생 수, 교원법정정원 산출 기준에 대한 재검토도 필요하다. 현재 초등교원 법정정원 확보율은 100%를 초과한 것으로 되어 있다. 그러나 실제 가르치는 교사(instructional teacher)와 지원인력의 분명한 구분이 필요하다(김병주, 2014). 법정정원 산출 시 지원인력 제외 및 법정정원 산출기준의 강화가 필요하다. 충분한 교원의 확보는 제대로 된 교육을 하기 위해 매우 중요하다.


교육의 질적 성과에 기초한 교육투자 필요


  이러한 측면에서 학생 수가 감소하더라도 교육투자의 지속적인 확대가 필요하다. 교육여건의 지속적·추가적 개선 필요성과 함께 교육과 관련한 국민적 투자 수요가 끊임없이 제기되고 있는 상황에서 이를 충족하기 위해서는 교육투자의 지속적 확대가 이루어질 필요가 있다. 아울러 교육투자 성과에 대한 논의가 양적 확대에서 질적 발전으로의 중심이동이 필요하다.

  지금까지의 교육투자 성과 논의는 주로 교육여건의 개선이나 학업성취도와 같은 정량적 지표의 개선을 중심으로 이루어져 왔다. 그 결과, 교원당 혹은 학급당 학생 수 감축과 같은 교육여건 개선, PISA나 TIMSS 등 국제학업성취도평가에서 세계 최고 수준의 교육성취를 달성하였다. 따라서 여전히 교육여건의 측면에서 높은 수준을 유지할 필요는 상존하지만, 질적 측면의 교육성과 면에서 개선의 필요가 있다. 낮은 학습동기나 학교만족도, 높은 스트레스 및 우울감과 같은 학생의 정서발달상 문제, 교육격차 심화 등의 문제가 노정되고 있다. 교육투자의 성과에 대한 논의는 학생의 행복을 중심으로 한 질적 성과로 초점을 맞출 필요가 있으며, 교육투자의 방향 역시 이러한 내용을 고려하여 설정할 필요가 있다. 더욱 진전된 교육재정 정책이 추진되기를 기대한다.




김병주 님은 영남대학교 교육학과 교수로 재직하고 있으며 고등교육정책연구소장, 교육혁신본부장을 등을 맡고 있다. 한국교육재정경제학회장(2018)을 비롯하여 시도교육청 교육재정평가위원장(2015~2019)을 역임했다. 고등교육 및 교육재정 등에 대한 연구 논문 150여 편과 <한국지방교육자치론> 등 20여 권의 저서가 있다.



참고문헌

김병주(2014). 지방교육재정의 실태 및 수요증대 요인과 대책. 이슈페이퍼. 한국교육개발원.
김병주·김민희·오범호·이길재(2016). 학생수 감소시대의 중장기적 지방교육재정 예측 및 성과 분석. 한국교육개발원.
윤정일·송기창·김병주·나민주(2015). 신교육재정학. 서울: 학지사.
한국교육개발원 교육통계서비스. http://cesi.kedi.re.kr/index.jsp
한국교육개발원(2019). 2019 교육통계 주요 지표.
OECD(2019). Education at a Glance; 한국교육개발원(2019). OECD 교육지표.

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